核心提示：非税收入是政府财政收入的重要组成部分。如何规范非税收入管理，使其从开票、缴款到入库的全过程都能得到有效监督，堵住流失漏洞，不致流入个人腰包或单位的“小金库”？近年来，福建省厦门市在实行行政事业性收费“收支两条线”管理的基础上继续探索，开发了非税收入综合管理信息系统，通过共享信息、精细管理、加强监督、防控风险，有效地保障了非税收入及时、足额、安全地抵达国库。
福建厦门：把非税收入赶进电子化管理的笼子里
林献龙 洪榕略 孔庆任
交通违章罚款、会计从业资格考试费、国有土地出让金……这些离税收很远、离生活很近的非税收入，是政府财政收入的重要组成部分。如何规范非税收入管理，使其从开票、缴款到入库的全过程都能得到有效监督，不致流入个人腰包或单位的“小金库”？
4月11日，福建省厦门市召开非税收入综合管理信息系统上线动员会，提出今年上半年要在78家执收执罚单位推广非税收入电子化管理改革。
改革的核心，是依托厦门市非税收入综合管理信息系统实现财政部门、执收执罚单位和金融机构业务数据的实时共享，使得执收执罚单位的每一张缴款通知实时接受财政部门的校验、金融机构收到的每一笔非税收入实时进入财政账户、非税收入票据票面信息全部由系统自动生成。
专家指出，非税收入电子化管理改革通过全过程的精确管理和实时监控，提升了管理效率，方便了群众缴款，并可有效降低非税收入管理中的风险，确保其及时、足额、安全地抵达国库。
管好非税收入，从交管部门开始的一场改革
“机动车违反禁止标线指示的，罚款200元。”
交警开罚单是人们在生活中常见的行政执法行为之一。其中，这200元的行政罚款，就属于政府非税收入。厦门市非税收入管理中心的一份材料显示：2012年，厦门市交警罚没收缴管理平台共办理缴款158万笔，总金额20527.5万元。
从开罚单到缴罚款，从缴款到入库，如何保证这类非税收入不流进执法人员的个人腰包或执法单位的“小金库”？
此前，厦门市实行行政事业性收费“收支两条线”管理后，交管部门开始只开罚单，罚款由银行代收，再由银行转账到财政部门账户。但在这种模式下，相关人员又发现了新的风险：开具罚单环节与实际交款环节分离后，财政资金的流量、流向无法实现实时监管，代收银行在二次录入数据时也可能出错，等等。
“财政部门、交管部门和代收银行都只能被动地等车主去缴款。罚款缴完，银行第一时间知道，交管和财政部门却无法实时掌握这笔资金的动向，也无法保证银行及时将罚款转入国库。”市财政局监察室副调研员向雪生说，“不仅如此，尽管实现了行政事业性收费‘收支两条线’管理，但当时对交通违章车辆的处罚，是先由交警手写罚单，车主拿罚单到交警支队确认后，再到指定银行缴款。交通部门确认罚单和银行录入的环节都存在风险。”
向雪生举了一个例子。假如交警现场开了一张300元的罚单，车主到交警支队确认罚单时，就可能找关系、托人情，将罚款数额改低。车主再拿着交警支队的确认单到银行缴款时，也可能出现数据录入错误的情况。
据悉，仅2012年厦门市就有车辆违章200多万起，无论是交警支队需确认的罚单数还是银行转账国库的实收信息，量都很大，财政部门、交管部门和代收银行的对账需要一段时间。
在这一背景下，厦门市依托信息技术，开发了交警罚没收缴管理平台，把交警现场执法开单、群众缴款以及代收银行将罚款转入国库的信息联网，实现了财政部门、执收执罚单位和金融机构之间数据的实时共享。
今年4月12日，一辆私人小轿车违章停放在厦禾路。市交警支队思南中队民警刘建设给车辆拍照，并按下了手中的“移动警务通”。
“嘀”一声，一条处罚决定书从警务通中打印了出来，内容包括交通违法的时间、地点，处罚钱款数目及其法规依据等。与此同时，这条处罚信息也通过警务通第一时间传到了市交管部门的后台数据库及代收银行。
“执收执罚单位只负责开单，相关处罚与缴款信息实时联网，这样就能管住这类非税收入。”厦门市财政局国库处副处长叶和龙说。
升级管理模式，全程监控围堵暗箱操作
交警罚没收入只是政府非税收入中的一种。目前，厦门市非税收入执收执罚单位有172家。
2012年，在市交警罚没收缴管理平台的基础上，厦门开始建设非税收入综合管理信息系统。
“前者侧重规范非税收入的收缴环节。”厦门市非税收入管理中心主任林少煌介绍，“新的非税收入综合管理信息系统则集信息共享、收缴管理、票据管理、统计分析、政策法规公开、查询等功能于一体，将规范范围扩展到了综合管理的方方面面。”
由于非税收入管理涉及的部门较多，如财政部门负责收费项目的管理、物价部门负责收费标准的管理、法制部门负责罚没依据的审核等，且各管理部门之间缺乏必要的沟通渠道，使得对非税收入的管理一直难以从整体上进行协调。
因此，新系统首先创建了财政、物价、法制等相关管理部门的数据交换平台，实现了各部门非税收入管理信息的全面共享。
“哪个部门对收费项目或标准有疑问，就可以到系统中查询相关规定。而且这些项目、标准都根据相关文件预设在系统中，不仅方便了部门间相互监督，而且可从操作上杜绝超范围、超标准收费。”市财政局综合处处长纪豪表示。
此外，由于非税收入管理层级多，且每个层级都有自己的票据，既不利于监管，容易给暗箱操作留下空间，又提高了行政成本。新系统专门研发电子票据管理功能，实行网上开票、网上核销、网上对账，推进用票单位开票、收款、对账、缴销一体化，使得财政部门、执收执罚单位和代收银行三方能够及时、准确地对账，真正实现了对每一张票据使用的全程监督。
厦门市第一医院是财政票据用票大户，平均每天的门诊量上万，每年需开具的票据也有上百万份。虽然收入不用缴入国库，但作为使用财政票据的财政差额拨款事业单位，该医院也被厦门市纳入了非税收入票据的在线监管。市非税收入管理中心综合科副科长洪艺玲透露，她现在通过系统，可随时查询这家医院任何一天开具的任何一张票据和实际的明细收入。
截至今年3月，厦门市非税收入综合管理信息系统共收缴非税收入555万笔，共计169亿元；打印包括医疗票据在内的财政票据224.6万份，有效减少了非税收入中违规收费、坐收坐支等现象的发生。
提升服务效率，改革在设计中增加了内在驱动力
厦门市公安局车管所一度是让办事群众“头疼”的地方：３个收费窗口，６名工作人员，每个窗口日均办理业务1000多笔，缴费、点钞、开票等程序繁琐，大厅经常排长队，即使缴纳10元的驾驶证公本费也得等上半天。
现在，群众到车管所缴款，只需输入业务流水号，即可通过刷银行卡完成支付，系统也会自动生成加盖非税收入征收专用章的票据。刷卡金额实时转入国库账户，无需点钞、人工开票等环节，办事效率提升两倍以上，办事大厅已经看不到排长龙的现象。
“为了让各方都能主动使用非税收入综合管理信息系统，系统设计时就在方便群众缴款和减轻执收执罚单位、代收银行工作量上做足了功课。”叶和龙介绍。
据了解，该系统已经开通了面向缴款人的短信提醒服务。以车辆违章情况为例，如果交警开了罚单，车主就会第一时间接到系统发出的短信提醒。短信内容除《厦门市政府非税收入缴款通知书》外，还包括非税缴款码、代收银行网点、缴款金额及期限等。
群众缴款、打印发票也方便了很多。系统开通了4种缴款渠道，缴款人可直接在全市13家代理银行各网点的柜台、自助终端或通过POS机刷卡、网上银行转账等完成支付。另外，厦门市一些政府服务窗口或人流密集的公共场所也设置了自助打印票据的系统终端，缴款人凭缴款时获得的“已缴款校验码”即可打印非税收入通用票据，无须排队等待，也无须再返回相关管理部门，每张票据的处理时间不超过10秒。
执收单位的工作量也被大大减少。
“交管、医院等部门非税收入收缴业务量庞大，以前这些部门每月要分别去银行逐项核对、核销票据，工作量很大。”叶和龙说，“现在系统会自动生成非税收入报表并实时对账，极大地减少了票据管理的工作量。”
厦门市第一医院票据管理人员李荣强感触颇深：“以前医院每核销20万份票据（10箱），要2到3名工作人员花费近15个工作日才能完成初审、复核、汇总、填报等工作。现在，同等的工作量只需1名工作人员花一到两天就能完成，而且准确率高达100%。”
据悉，今年底，厦门市一级所有涉及非税收入管理的部门将全部被纳入该系统。届时，“非税收入公众网”也将上线，群众通过互联网便可随时查询自己所缴款项是否合理合法，钱款是否已经进入国库，等等。
链接@专家视角:
用信息化管理强化权力制约
陈工
非税收入是政府财政收入的重要组成部分。近年来, 随着财政国库管理制度改革的实施，我国非税收入的收缴管理方式发生重大变化，特别是现代财政国库管理制度的建立，为规范非税收入管理提供了有效的执行机制。但是，随着社会经济的发展，政府非税收入的规模在增加，而相应的法规、制度、管理却没有完全跟上，围绕非税收入产生的一些新问题逐渐暴露出来。
福建省厦门市较早地实行了行政事业性收费“收支两条线”管理，实现了“票款分离、银行代收”。这些年，厦门又在原来改革的基础上对非税收入管理进行创新，开发非税收入综合管理信息系统，推进票据电子化管理，实现了对非税收入管理全程的动态监管。
具体操作上：一是打通了财政部门、执收执罚单位和金融机构之间的业务对接。这就好比给非税收入管理的每个环节安上“电子眼”，这样，相关部门对资金流向、流量的管理就变得全程、实时且没有盲点。二是集信息共享、收缴管理、票据管理、统计分析、政策法规公开和查询等功能于一体，实现了非税收入管理改革的全参与、全覆盖、全关联。三是注重服务与效率，确保非税收入应收尽收。
这些具体做法在思路上，是从共享信息、细化管理、加强监督、防控风险入手，用信息化管理来强化权力制约，以实现现代化、规范化的管理。因此，在这一意义上，厦门的探索，暗合了进一步推进非税收入管理改革的内在理路，即必须符合社会主义市场经济条件下政府转变职能和建立健全公共财政制度的要求。
应该说，政府非税收入管理改革还有很大的空间。目前，关于非税收入从立项、定标、征收、票据管理到资金使用各个环节，还没有一套完整、统一、规范、系统的法律法规。另外，非税收入征管和使用安排方面还存在一定的随意性，不同地方的管理办法不同，对非税收入管理中的违规行为也缺乏强有力的制约。因此，对非税收入管理改革的探索，无论从何种角度，都应给予鼓励。
（作者系厦门大学经济学院财政系教授、博士生导师）